O MPF ajuizou ação civil pública para obrigar União e Anvisa a substituir a proibição dos cigarros eletrônicos por regras de controle e fiscalização. O texto, obtido pelo Observatório, repercute argumentos disseminados pela indústria do tabaco — e contestados por especialistas
No fim de janeiro, o Ministério Público Federal de Uberlândia ajuizou uma Ação Civil Pública (ACP) contra a União e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), questionando a atual política brasileira em relação aos Dispositivos Eletrônicos para Fumar (DEF), conhecidos como cigarros eletrônicos ou vapes.[1] Hoje, a fabricação, a importação, a comercialização e a propaganda desses produtos são proibidas por normas da Anvisa, atualmente consolidadas na RDC nº 855/2024.[2] A ACP propõe, em vez disso, um modelo de regulamentação permissiva, ou seja, a permissão regulada dos DEF.
A ação foi movida a partir de uma representação, um instrumento formal que pode ser utilizado por qualquer cidadão ou organização para levar irregularidades ao conhecimento do Ministério Público. O Observatório sobre as Estratégias da Indústria do Tabaco teve acesso tanto à ACP como à representação inicial, constatando que, em ambos os documentos, são reproduzidos argumentos largamente disseminados pela indústria do tabaco — e contestados por especialistas em saúde pública —, o que evidencia a capacidade de circulação desses discursos em diferentes esferas.
Este texto explica o conteúdo dos documentos, aponta e contesta argumentos disseminados pela indústria que estão presentes neles, situa a ACP no marco da Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT) e apresenta os principais riscos sanitários e institucionais envolvidos.
O que propõe a Ação Civil Pública
A ACP[3] sustenta que o atual modelo de proibição dos DEF seria "materialmente ineficaz" e configuraria uma omissão regulatória estrutural do Estado. Com base nesse diagnóstico, o Ministério Público requer que o Poder Judiciário determine a adoção de um regime de regulação permissiva controlada, semelhante ao aplicado a produtos como cigarros e charutos, permitindo a fabricação, importação e comercialização desses dispositivos sob regras sanitárias específicas.
A representação que originou o procedimento, formulada em junho de 2025 pelo cidadão Daniel de Barros Correa,[4] apresenta um conjunto de argumentos que merecem análise detida, especialmente porque se alinham de forma notável com narrativas que têm sido sistematicamente promovidas pelas indústrias do tabaco e dos DEF em diversos fóruns de debate público, tanto no Brasil quanto internacionalmente.
Ainda em 2025, após receber essa representação, o MPF enviou um ofício à Anvisa solicitando informações. A agência respondeu com a Nota Técnica nº 51/2025,[5] também obtida pelo Observatório, que apresenta em detalhes as razões que sustentam a proibição.
Apesar disso, a Ação Civil Pública incorporou integralmente — e expandiu — os quatro eixos centrais que estruturam a peça inicial, desconsiderando a nota técnica. A linguagem, os enquadramentos e até mesmo a sequência argumentativa da ACP apresentam visível continuidade em relação à representação, e os quatro eixos serão examinados a seguir.
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O argumento da "ineficácia da proibição e prevalência do mercado ilegal"
Na representação inicial, afirma-se textualmente que "a política de proibição, portanto, acaba promovendo um ambiente de desregulamentação prática, onde o mercado ilegal prevalece" e que "produtos contrabandeados, sem qualquer controle sanitário ou aferição quanto à sua composição, circulam livremente, expondo milhões de pessoas a riscos desconhecidos à saúde".[4]
A ACP reproduz e amplifica esse enquadramento, afirmando que o modelo proibitivo seria "materialmente ineficaz" e teria contribuído "para a consolidação de mercado ilegal altamente organizado e lucrativo", argumentando que "em vez de eliminar o consumo, o modelo vigente deslocou integralmente a atividade para a clandestinidade".[3]
Este é precisamente o enquadramento central identificado pela literatura sobre interferência da indústria do tabaco: apresentar a regulamentação permissiva como única alternativa pragmática diante do mercado ilegal, invertendo a relação de causalidade e responsabilizando a política de saúde pública — e não os agentes que deliberadamente violam a lei — pela existência do comércio clandestino.[6]
Merece destaque, nesse ponto, o posicionamento do Ministério da Justiça, ainda em 2023, citado na Nota Técnica da Anvisa: "Não há nenhuma razão para crermos que, uma vez regulamentado o produto no Brasil, haverá diminuição do contrabando. Pelo contrário, assim como ocorre com outros produtos já proibidos no Brasil, podemos antever uma tendência de aumento drástico no contrabando caso haja opção pela regulamentação dos DEF”.[5]
De fato, os dados sobre o mercado de DEF nos Estados Unidos são especialmente reveladores a esse respeito: aproximadamente 35% das vendas de cigarros eletrônicos no varejo tradicional correspondem a dispositivos sem autorização da Food and Drug Administration (FDA), totalizando cerca de US$ 2,4 bilhões em receitas.[7] Uma análise da Truth Initiative revelou que apenas 13,7% dos cigarros eletrônicos vendidos nos EUA são aprovados pelo FDA — ou seja, 86% são considerados ilegais, em um país onde a comercialização é permitida e supostamente "controlada".[8]
Além disso, evidências documentadas demonstram que empresas legalmente estabelecidas no setor do tabaco estiveram envolvidas no comércio ilícito de cigarros em diversas partes do mundo, incluindo o Brasil, conforme extensamente documentado na literatura científica.[6] O argumento de que a "concorrência regulada" eliminaria o mercado ilegal não encontra respaldo na experiência concreta com produtos derivados do tabaco.
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O argumento dos "exemplos internacionais de regulamentação bem-sucedida"
A representação menciona que "países como Estados Unidos, Reino Unido, Canadá e diversos Estados-Membros da União Europeia já adotaram medidas de regulamentação e controle, voltadas à redução de danos e à responsabilização fiscal das empresas produtoras",[4] apresentando esses países como modelos a serem seguidos.
A ACP desenvolve extensamente essa linha, dedicando múltiplos parágrafos à discussão sobre "princípios da prevenção, da precaução e da redução de danos" e "eficiência administrativa, do planejamento estatal e da internalização dos custos sanitários", sugerindo que a regulamentação permitiria "a imposição de restrições severas à propaganda, ao marketing e à promoção comercial".[3]
Essa estratégia de seleção seletiva de experiências internacionais, omitindo seus resultados adversos e contextos diferenciados, é característica documentada das campanhas da indústria.[6] A Nota Técnica nº 51/2025 da Anvisa desmonta esse argumento, apresentando dados epidemiológicos concretos que destacamos a seguir.[9]
No Reino Unido, escolas enfrentam crise de uso de cigarros eletrônicos por crianças a partir de 11 anos. Estudantes desenvolveram táticas criativas para contrabandear vapes para salas de aula (disfarçando-os de material escolar, escondendo em uniformes e mochilas), levando escolas a instalarem sensores nos banheiros. Há relatos de desmaios, casos de dependência severa de nicotina e, mais grave, óbitos de crianças de 12 anos por danos pulmonares associados ao uso de vapes — produtos legalizados e "regulamentados" naquele país.[10–13]
A situação tornou-se tão crítica que o governo britânico decidiu proibir os cigarros eletrônicos descartáveis a partir de junho de 2025, reconhecendo explicitamente a "epidemia de vaping nas escolas" e admitindo que cerca de 46% dos estudantes adquiriam esses produtos ilegalmente, apesar de todas as restrições formais.[13,14]
Dados do NHS England de 2024 revelam que aproximadamente 1 em cada 10 alunos do ensino secundário (9%) usa cigarros eletrônicos regular ou ocasionalmente, e 25% dos jovens entre 11 e 15 anos já experimentaram o produto.[12] A prevalência de uso passou de 0,4% em maio de 2021 para 15,8% em maio de 2023 entre jovens de 18 a 24 anos — um aumento de 99% ao ano][13].
A trajetória canadense é particularmente ilustrativa do impacto da mudança regulatória. Até 2018, quando os cigarros eletrônicos eram proibidos, a prevalência de uso entre jovens de 15 a 19 anos estava abaixo de 10%.[15,16] Com a permissão de venda a partir de 2018, observou-se aumento acentuado: em 2019, apenas um ano após a liberação, 21,3% dos jovens de 15 a 17 anos já haviam usado cigarros eletrônicos[17] e, em 2023, 29% dos jovens entre 15 e 18 anos já haviam experimentado.[18] Em 2024, 1 em cada 3 adolescentes canadenses usava cigarros eletrônicos, com especialistas alertando que o uso se tornou "um hábito consolidado, impulsionado por dispositivos descartáveis com sabores atrativos e fácil acesso".[19,20]
Nos Estados Unidos, o cenário é igualmente preocupante. Dados do National Youth Tobacco Survey de 2023 mostraram que cerca de 10% dos estudantes do ensino médio e 4% do ensino fundamental relataram uso atual de DEF.[21] Dispositivos descartáveis dominavam o mercado entre jovens, com sabores doces e frutados, mencionados por mais de 80% dos usuários adolescentes.[22,23]
Além disso, um estudo estimou que para cada adulto fumante que conseguiu parar de fumar com ajuda de cigarros eletrônicos nos Estados Unidos, cerca de 81 jovens (com idade entre 12 e 29 anos, sem histórico de tabagismo) iniciaram o consumo de cigarros convencionais após o uso de cigarros eletrônicos. A simulação indicou que, mesmo assumindo que os cigarros eletrônicos sejam 95% menos nocivos que os cigarros combustíveis (uma alegação comum, mas sem consenso na comunidade científica), o impacto líquido é negativo devido ao elevado número de iniciação por jovens.[24]
A Holanda, pertencente à União Europeia (frequentemente citada como exemplo de regulamentação permissiva), enfrentou crescimento tão significativo do mercado ilícito e aumento do consumo entre crianças e adolescentes que proibiu cigarros eletrônicos com sabores e substâncias que facilitam a ingestão de nicotina, praticamente banindo esses produtos do mercado. Aumentou ainda a idade mínima para compra para 21 anos, criminalizou a venda de produtos com sabores proibidos e limitou severamente os pontos de venda autorizados.[25–27]
Apesar de não ser um país citado na ACP, vale também mencionar o caso da Austrália, onde, após a liberação parcial em 2021, houve aumento expressivo do uso entre jovens. Entre 2019 e 2023, o uso diário aumentou de 2,1% para 8,5% entre homens de 18 a 24 anos, e de 0,8% para 10,3% entre mulheres da mesma faixa etária. O governo respondeu em 2023 com medidas que, na prática, proibiram o consumo para boa parte dos usuários: proibição total de descartáveis, restrições de sabores, embalagens padronizadas e venda apenas em farmácias com prescrição médica.[28,29]
Diante desse panorama internacional, os dados brasileiros assumem especial relevância. Segundo dados da Anvisa apresentados na Nota Técnica nº 51/2025, o Brasil apresenta prevalência de uso atual de DEF em torno de 2,8% entre jovens, abaixo dos números registrados em países que autorizaram esses produtos, como Inglaterra (aproximadamente 24%), Canadá (16%) e Estados Unidos (15%).[9] Ou seja, a prevalência brasileira é 5 a 8 vezes menor que a dos países frequentemente citados como "exemplos de regulamentação bem-sucedida".
Esses números demonstram que a política brasileira de proibição, longe de ter "fracassado estruturalmente" conforme alega a ACP, tem sido comparativamente mais eficaz na proteção de crianças e adolescentes — exatamente a população prioritária nas diretrizes da CQCT.
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O argumento da "arrecadação tributária e benefícios econômicos"
A representação inicial sustenta que a regulamentação permitiria "arrecadar tributos incidentes sobre a cadeia produtiva, revertendo parte dos recursos ao sistema de saúde",[4] apresentando isso como benefício da liberação.
A ACP desenvolve esse ponto argumentando que o modelo proibitivo configura "típico cenário de externalização negativa, no qual os benefícios econômicos são apropriados por agentes privados clandestinos, enquanto os prejuízos sociais, sanitários e financeiros recaem sobre toda a coletividade", e que a regulamentação permitiria "tributação seletiva, as taxas regulatórias, as contribuições específicas destinadas ao financiamento de ações de vigilância sanitária, prevenção e tratamento".[3]
Este argumento econômico, central nas estratégias documentadas da indústria do tabaco,[6] não resiste ao confronto com os dados da experiência brasileira com produtos derivados do tabaco. Conforme documentado em estudo do Instituto de Efetividade Clínica e Sanitária (IECS), o tabagismo gera custos diretos e indiretos anuais de R$ 153,5 bilhões no Brasil, representando 1,55% de todo o Produto Interno Bruto (PIB) do país.[30]
Em contrapartida, a arrecadação tributária da venda de cigarros foi de R$ 8 bilhões em impostos federais em 2022 — valor que cobre apenas 5,2% das perdas causadas pelo tabagismo. Ou seja, para cada real arrecadado com impostos sobre produtos de tabaco, quase 10 reais são gastos com saúde pública. Os custos para o sistema de saúde brasileiro superam 125 bilhões de reais por ano.[30,31] O Estado brasileiro arca com o ônus do tabagismo enquanto os lucros ficam para as empresas.
O tabagismo é responsável por cerca de 156 mil mortes anuais no Brasil, além de 1,1 milhão de eventos médicos por ano, incluindo aproximadamente 157 mil infartos agudos do miocárdio, 75 mil acidentes vasculares cerebrais e 63 mil cânceres diagnosticados anualmente.[30,31]
Dessa forma, o argumento econômico em favor da liberação dos DEF só se sustenta se forem ignorados os custos sanitários que inevitavelmente serão transferidos para o Sistema Único de Saúde (SUS) — exatamente o padrão observado com os produtos derivados do tabaco.
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O argumento da "omissão institucional da ANVISA"
A representação acusa a existência de "aparente quadro de omissão institucional por parte da ANVISA, que, diante da ineficácia patente da política proibitiva e da ampla circulação de produtos ilegais, não adotou medidas concretas de revisão normativa, tampouco apresentou à sociedade dados objetivos que justifiquem a manutenção da atual proibição absoluta".[4]
A ACP transforma essa acusação em fundamento jurídico central, argumentando que haveria "omissão inconstitucional qualificada" e "inércia decisória e regulatória", caracterizando "falha estrutural na formulação, implementação, monitoramento e revisão da política regulatória sanitária".[3]
Essa estratégia de desqualificar a competência técnica das autoridades sanitárias quando estas adotam posições restritivas é padrão amplamente documentado na literatura sobre interferência da indústria do tabaco.[6] A alegação de "omissão" não condiz com a realidade do processo regulatório brasileiro.
O processo de revisão da regulamentação dos DEF no Brasil, que resultou na RDC nº 855/2024 (processo nº 25351.911221/2019-74, com 5.375 páginas) foi marcado por ampla e qualificada participação social, incluindo audiências públicas regionais, tomadas públicas de subsídios, consultas internacionais, múltiplas reuniões da Diretoria Colegiada (transmitidas publicamente), Consulta Pública nº 1.222/2023 e Relatório Final de Análise de Impacto Regulatório (AIR) abrangente. Toda essa documentação está publicamente disponível no site da Anvisa.[32]
A Nota Técnica nº 51/2025, enviada pela Anvisa ao MPF, responde diretamente à acusação de omissão, afirmando: "A alegação de que não houve transparência ou fundamentação técnica por parte da Anvisa no processo regulatório referente aos Dispositivos Eletrônicos para Fumar é absolutamente infundada. Tal afirmação somente pode decorrer de desconhecimento quanto aos registros públicos disponíveis ou desinteresse em participar das diversas etapas de consulta e participação social oportunizadas pela agência entre 2019 e 2024"[5].
Padrões de argumentação e estratégias da indústria do tabaco
A análise comparativa entre a representação inicial, a ACP e os padrões documentados de interferência da indústria do tabaco revela alinhamentos que merecem destaque à luz do Artigo 5.3 da CQCT, que estabelece que as políticas de controle do tabaco devem ser protegidas contra interesses comerciais da indústria.[33]
Esse dispositivo reconhece que empresas produtoras de nicotina utilizam estratégias sistemáticas para influenciar regulações, promover narrativas de "redução de danos" e expandir mercados, especialmente por meio de produtos novos como os DEF. A abertura de um mercado regulado, sobretudo por determinação judicial, amplia o risco de captura regulatória, pressão por flexibilização de sabores, embalagens e publicidade indireta, além do uso seletivo de evidências científicas — padrões já documentados no campo do controle do tabaco.[6]
O Artigo 13 da CQCT, que orienta a proibição ampla da publicidade, promoção e patrocínio de produtos relacionados ao tabaco e à nicotina,[34] é igualmente relevante. Embora a ACP reconheça a existência de propaganda digital ilegal de DEF, a criação de um mercado lícito tende a intensificar a pressão promocional, especialmente em redes sociais e por meio de influenciadores, dificultando estratégias de desestímulo e favorecendo a normalização do uso, sobretudo entre jovens.
A literatura científica tem documentado, de maneira sistemática,como a indústria do tabaco e de novos produtos de nicotina emprega narrativas específicas para influenciar debates regulatórios:[6]
- Inversão da responsabilidade: apresentar o mercado ilegal como consequência da proibição (e não como atividade criminosa deliberada), responsabilizando a política de saúde pública pela existência do contrabando;
- Seleção seletiva de evidências: citar experiências internacionais específicas, omitindo seus resultados negativos, contextos diferenciados e desenvolvimentos posteriores (como as reversões regulatórias no Reino Unido, Holanda e Austrália);
- Ênfase em benefícios econômicos hipotéticos: destacar potenciais arrecadações tributárias enquanto minimizam ou ignoram custos sanitários documentados e experiências concretas com produtos de tabaco;
- Desqualificação de autoridades sanitárias: questionar a competência técnica, acusar "omissão" ou "ideologia" quando agências reguladoras adotam posições restritivas baseadas em evidências científicas;
- Apropriação do discurso de redução de danos: apresentar produtos de nicotina como alternativas "seguras" ou de "menor risco", ignorando evidências de danos próprios e efeitos de gateway (porta de entrada) para tabagismo;
- Criação de falsos dilemas: apresentar a escolha como sendo entre "proibição ineficaz" e "regulamentação permissiva", omitindo outras possibilidades de política pública (como fortalecimento da fiscalização, campanhas educativas, medidas de controle de fronteiras).
A reprodução quase textual desses enquadramentos argumentativos na representação inicial e sua amplificação jurídica na ACP merecem análise cuidadosa, especialmente considerando que todos esses argumentos foram extensamente debatidos e respondidos durante o processo regulatório da Anvisa, com base em evidências científicas robustas e experiências internacionais documentadas.
Em síntese, a ACP desloca o eixo da política pública da lógica de proteção sanitária baseada na restrição para uma lógica de organização de mercado regulado — movimento que, embora apresentado como resposta pragmática a uma situação de fato, alinha-se substantivamente com interesses comerciais na ampliação do mercado de produtos de nicotina, e contraria frontalmente os compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito da CQCT.
A Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco e os produtos novos e emergentes
O Brasil é Parte da Convenção-Quadro para o Controle do Tabaco (CQCT), primeiro tratado internacional de saúde pública da OMS, ratificado pelo país em 2005.[34,35] A CQCT orienta as políticas de enfrentamento ao tabagismo e à dependência de nicotina, com ênfase na prevenção, na redução da exposição e na proteção de grupos vulneráveis.
No âmbito da CQCT, os DEF (ou ENDS, sigla para Electronic Nicotine Delivery Systems, termo usado no tratado) são classificados como produtos novos e emergentes. As decisões da Conferência das Partes recomendam que os países adotem medidas que podem incluir proibição ou restrições rigorosas, sempre subordinadas a objetivos centrais de saúde pública, entre eles a prevenção da iniciação de crianças e adolescentes, a redução da dependência de nicotina, a proteção de terceiros da exposição involuntária e a evitação da normalização social do consumo.[36]
A CQCT não estabelece a regulamentação permissiva como obrigação. Ao contrário, reconhece que a proibição ou a forte restrição são opções legítimas de política pública, especialmente quando orientadas pelo princípio da precaução. Nesse sentido, a ACP, ao buscar transformar a regulamentação em dever estatal imposto judicialmente, afasta-se da lógica da Convenção e enfraquece o papel da autoridade sanitária na condução de políticas baseadas em evidências.
Para novos produtos, cautela reforçada
A proposta de tratar os DEF de forma semelhante aos cigarros convencionais ignora que se trata de dispositivos com características próprias: grande diversidade de formulações, rápida inovação tecnológica, forte apelo juvenil e incertezas toxicológicas relevantes. Por essa razão, a OMS os classifica como produtos emergentes, recomendando cautela reforçada e não simples assimilação aos regimes já existentes.[36]
Essas especificidades reforçam que decisões regulatórias envolvendo DEF demandam avaliação técnica contínua, análise de impactos em saúde pública e observância dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. Quando esse processo é deslocado para o campo judicial, sem a mediação dos instrumentos sanitários e intersetoriais previstos na CQCT, abrem-se tensionamentos relevantes entre a lógica de proteção da saúde e a lógica de organização de mercado, com o risco de fragilização de arranjos de governança construídos ao longo de décadas no âmbito da política brasileira de controle do tabaco.
A condução de eventuais revisões normativas sobre os DEF insere-se no escopo das atribuições da autoridade sanitária e dos mecanismos intersetoriais de implementação da CQCT, devendo observar evidências científicas independentes, avaliações de impacto em saúde pública e os compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro. A manutenção da coerência dessas políticas é elemento central para a proteção da população, em especial de crianças e adolescentes, e para a preservação da posição do Brasil como referência internacional em estratégias de enfrentamento ao tabagismo e à expansão de novos produtos de nicotina.
Referências
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